第十四期

                          杭州市建筑业协会

 杭州市建筑装饰行业协会               二O一四年六月二十七日

关于我市建筑工程各类保证金（押金）情况的调研报告

根据中国建筑业协会的要求和杭州市建筑业协会会长办公会议的工作安排，我们于2013年10月开始，对在杭注册的我市建筑企业各类保证金（押金）的情况进行问卷统计调查，并于今年3月18日至3月27日集中对13家建筑企业进行了重点调研。这13家企业，按经济性质分，有国有控股企业3家，民营企业10家；按资质类别分，有工程总承包企业11家，其中房屋建筑工程总承包企业9家，机电安装工程施工总承包企业1家，市政公用工程施工总承包企业1家；专业承包施工企业2家，其中钢结构工程专业承包企业1家，建筑装饰装修工程设计与施工一体化企业1家。现将有关调研情况报告如下：

一、我市建筑工程保证金（押金）的现状

目前，我市建筑工程保证金（押金）主要涉及以下几种类型：

1、建设工程投标保证金。是对工程建设投标单位的信用押金。一般不得超过招标项目估算价的2%（最高限额不超过80万元），时限从工程投标之日起至中标通知书发出止。

2、建设工程履约保证金。是对工程建设合同履行的信用押金。一般为单位工程合同造价的5%—10%不等，时限从合同签约之日起至工程竣工通过验收日止。

3、农民工工资保证金。是政府在一个时期为有效预防和解决建设行业拖欠民工工资问题，维护社会稳定和保证农民工权益需要，规定不同企业交纳的保证金。杭州市规定按企业不同承包类型和资质等级为20万元至100万元不等。但外省市规定与杭州市有所不同，有按企业交纳的，也有按工程交纳的。

4、建设工程质量保证（保修）金。是为落实工程保修制度，维护用户利益，在建设工程竣工后留在建设单位的工程维修资金。一般为工程结算价的5%左右，时限一般2至5年不等。

以上四类保证金是有法律法规或行政规章文件规定的，具体详见附表一：建设工程四类保证金一览表。

5、无法律法规或行政规章规定的。主要是两类：一类是工程建设招标单位从自身利益出发，单方非法规定的“霸王条款”，主要是以各种“工程保证金”名义出现的变相的工程垫资，以各种“工程风险金”名义出现的非法强制性占用建筑施工企业的资金等。另一类主要是地方保护主义以及有关管理部门争相获取利益的混乱收取的各种保证金（押金）。这类主要发生在外省市，特别是经济不发达的地区情况居多。形式主要是一些外地建设市场备案时巧立名目，收取所谓的“信用保证金”、“诚信保证金”等；有的建设项目收取超越法规规定的过高的工程保证金，个别项目建设工程投标保证金竞高达1200万元之巨；有些地区不同职能部门对同一项目重复收取保证金，如安徽个别地区建委和劳动局各自收取民工工资保证金，如此等等。这些情况在本省市很少发生，但在外省市屡有发生，严重增加建筑施工企业负担，影响了公平的市场竞争。

截止2013年底，抽样调查我市13家建筑企业，共负担各类保证金（押金）238477.4万元，其中现金176586.74万元，保函形式的61890.63万元，大约占建筑施工企业年未流动资金总量的18.18%。四类保证金中履约保证金和工程质量保证（保修）金约占70%以上，详见附表二：我市13家建筑企业建设工程保证金（押金）统计一览表。

综上所述，现行我市建筑企业承担的各类保证金（押金）情况总的来讲是有法律规章依据的，本市违规乱收费的情况基本没有。但对企业负担不可小视。

二、我市保证金（押金）的执行效果和对建筑企业的影响

我市建筑企业在执行和承担各类建设工程保证金（押金）中的实际效果，总的来讲是好的，正面的。主要表现在：

一是有利于维护工程建设各方，特别是业主方的利益。比如工程质量保证（保修）金为保证建筑工程质量以及保修期内及时维修等业主合法权益起到了实际效果。农民工工资保证金为维护民工的合法权益、减少劳资纠纷和维护社会稳定起到了现实良好作用。履约保证金也为保证建设工程的质量、安全、进度等起到了有效的积极作用。

二是有利于建筑市场的规范运作。投标保证金的实施，维护了建筑工程招标投标市场秩序，保护了正规高资质企业，有效地打击和控制了少数投标者到处挂靠扰乱市场行为，以及串标、围标等违法行为。

三是有利于维护社会稳定。如我市民工工资保证金，自2011年开始实施以来民工工资纠纷大为减少。据市建管站统计，2013年出现民工工资纠纷投诉179起，其中春节前后占66起，而这些投诉直接由民工工资保证金支付的仅为四家企业五次计250万元。

四是有利于提高建筑企业的质量意识和信用意识。保证金的实施，实际上是一种企业信用保证，有利于加强企业的诚信自律。如投标保证金实施以来，在近三年中没有发生一起由于无正当理由放弃中标项目而不予退还投标保证金的情况。同样，在提高我市建筑工程质量，维护用户权益方面，履约保证金也起到了较好的作用。

但各类保证金在执行中也存在一些负面影响。主要是执行随意性大，监管不够到位，企业负担过重。具体表现为：

     1、占用资金量大，时间过长，企业负担重。具体表现为一是保证金方式单一，多为现金保证，占用企业大量资金，增加企业经营成本。各类保证金的占用使得企业流动资金三分之一左右变成了无谓的资金占用积压，企业资金流动性下降，影响正常的经营运转。许多企业反映现金积淀大，企业的流动资金流动不起来了。二是保证金计取比例偏高，偏离建筑业的实际情况。企业不仅面临的保证金名目繁多，且收取比例也偏高。这既有制度规定不合理的原因，也有发包人擅自提高保证金数额的因素。三是保证金占用时间过长。发包人不按规定执行保证金起止日期，不按规定返还保证金，甚至拖欠返还保证金，不计利息等违规行为直接影响到企业的正常运行。特别是约占整个保证金总量70%左右的履约保证金和质量保证（保修）金两大项，资金占用时间少则一、二年，多则五到八年。极大地增加了企业的融资压力。本次调查统计的13家企业截止2013年底各类保证金总额累计达到23.8亿元，其中现金为17.66亿元，现金贷款利息就要上亿元。而建筑业只是个微利行业，还贷压力无疑进一步加大了企业的财务成本，迫使企业在亏损的边缘挣扎。

     2、法规执行不力，操作随意性大。对于有法律法规依据的各类保证金，虽然对其的提取、支付都有明确的规定，但在实际操作中，由于建筑市场的激烈竞争以及业主的强势，往往随意性很大，加大了企业的负担。主要表现为一是随意确定起止时间。如质量保证（保修）金，法规明确规定“自竣工验收合格之日起计算”，但实际上许多房地产开发企业都规定“自交付使用之日起计算”，时间后推半年以上；再如履约保证金，法规明确规定“工程项目办理了竣工验收手续后，全额返还”，而实际上许多业主都要等到工程决算审核完成后再行结付，这个时间差又起码是一年以上。二是随意返还支付。对保证金的返还，法规不仅有时间规定，还有程序规定，但在实际操作中，业主往往是凭关系返还，有的甚至直接返还到工程项目承包人个人，造成企业无谓的损失。三是随意拖欠。这里主要是由于工程结算的拖延引起工程款支付的拖欠，同时也引起履约保证金返还的拖欠；有的是由于工程项目本身投资缺口引起的拖欠；也有少数完全是个人行为的故意拖欠。四是随意延长返还时间。如质量保证（保修）金，法规明确规定“质量保证（保修）金不应与质量保修期挂钩，滞留时间最长不得超过竣工验收合格后24个月”，但实际操作中，几乎所有工程项目的质量保证（保修）金都是与质量保修期挂钩，有的还大大超过了质量保修期。如我市有的房地产开发企业就明确要求将质量保证（保修）金滞留延长至8年。

     3、监管缺失乏力，操作设置不够合理。有关管理部门在对保证金监管中，操作设置存在着不够合理的情况，主要一是监管对象设置不够合理，如对工程履约问题，按理是甲乙双方的事情，但在保证金设置中，只有对建筑工程承建方要求向发包方（业主）交纳履约保证金（内容包括质量、安全、文明施工、工期等的规定），而对建设工程发包方（业主）却没有严格要求向对方（承包方）交纳履约保证金（内容主要是按期支付工程款、按时完成决算等的规定）。二是对保证金的支付形式设置不够合理。往往要求用现金作保，而不是用保函作保，特别是质量保证（保修）金这一块全部是现金作保的，使施工企业在保证金支出中现金沉淀十分严重。三是保证金使用设置片面性。如对履约保证金，如乙方违约，甲方使用权力很大，而如果甲方违约，乙方则无力执行操作。再如质量保证（保修）金的使用，往往都是由甲方说了算，导致绝大多数建筑施工企业最终都无法全额拿回质量保证（保修）金。四是保证金的收缴和监管在法律法规上也有值得商榷的地方，再加上这么大一笔资金的沉淀，不仅对于施工企业是一笔沉重的负担，对收取和监管部门也是一种风险。

    三、完善各类保证金制度的建议

1、建设工程投标保证金

鼓励和引导采用保函的形式，限制政府投资或国有资本投资控股的项目以现金的方式缴纳保证金。同时，希望对优秀企业给予政策优惠，实行在一定时期减半缴纳或免交保证金的政策，以鼓励优秀企业。建议招标工程项目在专家评标后，对有投诉或有争议的需要在一段时间调查处理的，允许投标企业自愿申请退出，提前返还投标保证金。

2、履约保证金

鼓励和提倡采用保函的形式，逐步改变现金缴纳履约保证金的做法，政府投资或国有资本控股的项目应采用保函或工程担保的方式。同时，严格双向担保制度，发包方要求承包方提供工程履约担保的，如果没有工程预付款的项目，应向承包方提供工程款支付担保。

3、质量保证金

降低质量保证金的计取比例。严格执行浙建建【2011】62号文件明确的1-3%计取比例。建议明确规定：工程结算总额在5000万元以下的为3%，5000万元以上至一个亿的为2%，一个亿以上的1%。同时严格执行“质量保证金滞留时间最长不得超过竣工验收合格后24个月”的规定。

4、民工工资保证金

建议适当整合建立区域性民工工资保证金体系。目前可以以大杭州为区域单位，统一收取，统一使用。对信誉良好、无拖欠农民工工资行为的企业减免收取，对恶意拖欠农民工工资的处以惩罚性收取。

5、严格执行法律法规，严禁台下合约。

建议强制性推行2013年新版合同范本，凡是法律法规明确收取的保证金，应严格按照合同文本的规定时间和金额执行，尽量用固定格式，减少空白手写，减少自由约定。严格禁止台下合约，加大对违法合约双方的处罚力度。

 附表1保证金相关汇总打印稿.xls

 附表2.xls

报：杭州市政府办公厅、杭州市城乡建设委员会、杭州市建委市场处、杭州市建委工程处、项永丹、丁狄刚、裘新谷诸领导

送：杭州市建设工程招标投标管理办公室、杭州市建筑企业管理站、

杭州市建筑业协会会长、副会长，杭州市建筑装饰行业协会理事长、副理事长，各县（市）、区建协、余杭区装协